Marco Jurídico para la adaptación y mitigación al cambio climático

Raúl Guevara Villalobos | Socio en Batalla | raguevara@batalla.com

INTRODUCCIÓN

La construcción de las condiciones habilitantes que nos permitan como sociedad abordar, controlar y gestionar las emisiones de gases efecto invernadero, necesita del involucramiento de todos los actores socioeconómicos en la determinación de las medidas regulatorias y de mercado que se implementarán.

Existe consenso en la necesidad de que los instrumentos que se desarrollen garanticen una mayor vinculación legal entre las entidades del Estado en cuanto a sus acciones de mitigación y adaptación al cambio climático y de la sociedad como un todo.

Desde el año 2007 se ha logrado crear importantes alianzas público privadas así como posicionar el tema en las agendas de varios órganos y entes estatales. En los últimos 5 años, el sector privado ha sido una pieza fundamental para el desarrollo de algunas acciones estratégicas, tal es el caso del Programa País C-neutral así como el trabajo que se ha realizado en el desarrollo de NAMAS sectoriales (GIZ, 2013, pp. 13-22).

Una de las medidas más comunes y que ha resultado bastante efectiva en otros países para financiar acciones gubernamentales que permitan hacer combatir el cambio climático y efectuar acciones de adaptación, es el establecimientos de impuestos al “carbono” (Skou Andersen M., 2008, pp. 61-86), o a los gases efectos invernadero, o bien una contribución fiscal a la que han denominado canon por el servicio que presta nuestros ecosistemas de limpiar los contaminantes atmosféricos que se generan.

Cualquier proyecto relacionado con cambio climático debe tener un amplio proceso de consulta pública y participación ciudadana. Cuando el proyecto trata además de impuestos, es imperativo considerar los distintos puntos de vista de los posibles sectores contribuyentes e interesados: industriales, comerciantes,  productores agrícolas, transportistas, grupos ambientales, instancias oficiales y demás miembros de la sociedad. Las experiencias en otros países son ejemplarizantes, ya que en los procesos de diseño, justificación, concertación y aprobación se han durado varios años y, en muchos casos, no han dado los efectos deseados.

Hacerlo de otra manera puede no lograr el efecto ambiental que se procura y sí generarefectos no estimados en la economía costarricense

  1. Régimen jurídico del cambio climático

1.1. Instrumentos globales

El régimen internacional del cambio climático está conformado principalmente por dos instrumentos: la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (en adelante CMNUCC) y el Protocolo de Kioto, así como las múltiples decisiones de las Conferencias de las Partes. 

La CMNUCC entró en vigencia el 21 de marzo de 1994. Para junio del 2007, 191 países la habían ratificado.  Por consiguiente, es un régimen que tiene respaldo casi universal y es altamente participativo. La CMNUCC constituye el marco general que guía los esfuerzos internacionales encaminados a abordar elcambio climático. Su objetivo es estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que “evite interferencias antropogénicas peligrosas con el sistema climático”. Para ello, se establecen ciertas obligaciones comunes a todas las Partes, e.i. elaborar inventarios y presentar las comunicaciones nacionales,  y otras específicas que recaen sobre los países contemplados en los Anexos I (países desarrollados), tales como limitar emisiones de gases de efecto invernadero (en adelante GEI).

El Protocolo de Kioto entró en vigencia en febrero del 2005. Los objetivos, principios e instituciones generales del Protocolo son básicamente los mismos de la CMNUCC. Sin embargo, el Protocolo cuantificó los compromisos de limitación y reducción de emisiones para los países del Anexo I, quienes quedaron obligados a reducir sus emisiones de GEI en 5.2% para el año 2012 respecto a las emisiones de 1990. Además, creó tres instrumentos para facilitar el cumplimiento de esas obligaciones: Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), Implementación Conjunta, y el Comercio de Emisiones, todos ellos sonmecanismos flexibles y voluntarios. Otra particularidad del régimen es que las Partes obligadas a reducir emisiones son libres para decidir cómo alcanzan sus metas de acuerdo con sus propias políticas internas.

La decimoctava Conferencia de las Partes (COP 18) ratificó el segundo periodo de vigencia del Protocolo de Kyoto desde el 1 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2020. Adicionalmente, para negociar las bases del nuevo instrumento jurídico con fuerza legal se creó la plataforma de negociaciones “Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action,  ADP”. En principio, en la Vigésima Primera Conferencia de las Partes de París en diciembre del 2015 debe decidirse la forma y contenido del nuevo marco legal que regirá a partir del 2020.

A diferencia del Protocolo de Kyoto, se busca que la regulación sea propuesta por cada país mediante compromisos que voluntariamente los países suscriben con el fin de lograr que la temperatura media mundial por debajo de 2 grados Celsius y considerar reducir ese límite a 1.5 grados Celsius, para lo cual es necesario que las emisiones globales de gases efecto invernadero no superen las 1000 Gigatoneladas de CO2 equivalente tomando como año base el 2012.

 

1.2.  Instrumentos regionales

La región Centroamericana cuenta con la Estrategia Regional de Cambio Climático (en adelante ERCC) que expresa una visión compartida frente al desafío de enfrentar el cambio climático y busca orientar las medidas y acciones regionales complementarias y de valor agregado a las acciones nacionales.

La ERCC es un instrumento flexible, orientativo yes el resultado de un proceso intenso y dinámico de elaboración, consulta y aportes desde el nivel nacional hasta el regional. La ERCC tieneseis áreas estratégicas:

  • Reducción de la vulnerabilidad y adaptación al cambio y variabilidad climática y gestión de riesgo
  • Mitigación
  • Fortalecimiento de capacidades
  • Educación, concienciación, comunicación y participación ciudadana
  • Transferencia de tecnologías
  • Negociaciones y gestión internacional

 

1.3. Instrumentos jurídicos nacionales

Mediante la Ley Núm. 7414 vigente desde julio de 1994, nuestro país aprobó la CMNUCC. El Protocolo de Kyoto se aprobó mediante Ley Núm. 8219, vigente desde julio del 2002. Con ello, Costa Rica aceptó respetar y fortalecer el régimen internacional contra el cambio climático. Esto se refleja en diversos instrumentos de política pública:

(i) Estrategia Nacional del Cambio Climático del 2007

La Estrategia Nacional del Cambio Climático (ENCC) está directamente vinculada con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Convención de Cambio Climático, y los compromisos presidenciales asumidos en la Cumbre de Cambio Climático de San Pedro Sula. La ENCC desarrolla dos agendas complementarias: la Nacional y la Internacional.

LaAgenda Nacional está compuesta por seis componentes. Dos componentes principales que son Mitigación y Adaptación. Los otros componentes son transversales: métricas, desarrollo de capacidades y transferencia tecnológica, sensibilización pública, educación y cambio cultural, y financiamiento.  Mitigación y adaptación tienen la misma importancia.

La agenda internacional también fue definida alrededor de seis componentes: incidencia internacional y atracción de recursos externos, liderazgo, legitimidad, presencia en foros multilaterales y binaciones y desarrollo de capacidades internacionales. 

En cuanto al enfoque de la ENCC es de interés rescatar dos ideas:

  • Es una iniciativa con un enfoque integral: La ENCC (2007, p.6) “… es una iniciativa que busca responder a una problemática global mediante un planteamiento integral, pero previo a una acción descentralizado y con una fuerte participación de los diferentes actores y sectores.”
  • Se reconoce un estrecho vínculo con la competitividad del país: en la ENCC (2007, p.6) “La relación entre el cambio climático y a estrategia de competitividad del país ocupa un lugar importante en este diseño”.

Por último, es importante mencionar que la ENCC reconoce expresamente la relevancia que ha tomado el tema de adaptación al cambio climático a nivel global, y le otorga al eje de adaptación la misma importancia y urgencia que al eje de mitigación. 

 

(ii) Acuerdo de Consejo de Gobierno 2007-2010

El Acuerdo de Consejo de Gobierno 2007-2010 inscrito en el Acta No 56 del 1 de agosto del 2007, solicitó a todas las instituciones públicas, e instó a los gobiernos locales e instituciones autónomas, elaborar y poner en ejecución un Plan de Acción de corto, mediano y largo plazo con metas claras que contemple los cinco ejes de la ENCC.

 

(iii) Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 “María Teresa Obregón Zamora”

Este Plan contiene cuatro grandes ejes de acción, que agrupan las políticas, acciones y metas. Uno de dichos ejes estratégicos es el “Ambiental y Ordenamiento Territorial”. Establece tres acciones claves relacionadas con cambio climático: i) implementar la Estrategia Nacional de Cambio Climático (en adelante ENCC), ii) reducir emisiones por deforestación y degradación de los bosques en 24%, iii) reducir en un 5% el uso de combustibles fósiles en la flota vehicular.

Este Plan refleja la evolución en la postura del Gobierno en cuanto a la carbono neutralidad. El siguiente extracto textual es muy ilustrador:  

“En mitigación, partimos de la meta establecida en la ENCC y con la que el país se comprometió mundialmente en el 2007, que es la Carbono Neutralidad al 2021, pero reconociendo que esta meta es un hito de un proceso más integral que consiste en transformar al país en una economía baja en emisiones de carbono (PND 2011-2014).

(iv) Plan de Acción de la ENCC del 2011

El Plan de Acción tiene como referencia y marco conceptual la ENCC. Este Plan es básicamente una Hoja de Ruta que surge como producto de un proceso de planificación estratégica y operativa multisectorial, que establece las acciones claves para alcanzar las metas país en sectores priorizados que son, para: 

a. Mitigación: Energía, Transporte y Agricultura

b. Adaptación: Recursos Hídricos y Agricultura. Se establece que estos dos sectores son piedra angular para la competitividad del país y claves para transformarnos en una economía baja en emisiones de carbono.

En general, se tiene como objetivo que el Plan de Acción se convierta en un instrumento que facilite la conducción, gestión y evaluación de las acciones de las organizaciones del estado en torno a las metas de un Nuevo Modelo de Desarrollo Bajo en Emisiones y Resiliente al Cambio Climático. El Plan de Acción también pretende ser un instrumento catalizador para orientar la asignación de recursos públicos y privados en forma más estratégica y articulada para alcanzar un modelo de desarrollo bajo en emisiones.

Es importante notar que este Plan ratifica la idea de que la meta principal es avanzar hacia unmodelo de desarrollo bajo en emisiones y resiliente contra el cambio climático, el objetivo de la carbono neutralidad es solo una parte de dicho objetivo.

Adicionalmente, continúa proponiendo un abordaje integral para alcanzar metasespecíficas en materia de mitigación y de adaptación en línea con los retos y políticas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y la Estrategia Nacional de Cambio Climático.

 

(v) VII Plan Nacional de Energía 2015-2030

El Plan reitera el compromiso de sus antecesores de seguir apoyando las energías renovable, la eficiencia energética, transporte público bajo en emisiones. El Plan busca articular mejoras las acciones entre ambiente y el sector agropecuario, así como energía y transporte a partir de comisiones entre los ministerios de esas carteras. 

(vi) Acuerdo 36-2012-MINAET del 21 de mayo de 2012.

Mediante este Acuerdo se oficializó el Programa País Carbono Neutralidad. Resulta interesante resaltarlos considerandos 3 y 5, los cuales se copian textualmente a continuación:

“3º. Que el tema del cambio climático es un eje transversal en el trabajo que desarrollan los diferentes sectores, los cuales involucran programas e instancias de la Administración Pública,  que requieren coordinación para direccionar las acciones bajo una visión de país…

5º. Que el cambio climático y sus componentes de mitigación y adaptación son ejes transversales a toda la economía y la sociedad y fundamentales para un desarrollo eco-competitivo bajo en emisiones….

 

(vii) Reglamento de Regulación y Operación del Mercado Doméstico de Carbono, Decreto Ejecutivo 37926 vigente desde noviembre del 2013

La Norma Nacional de Carbono Neutralidad, Norma INTE 12-01-06:2011, posibilita el desarrollo de un mercado doméstico de carbono. Este Reglamento tiene  tiene por objeto crear y definir las regulaciones y requisitos de la operación de un mercado doméstico de carbono de Costa Rica.

Se establece que el mercado es voluntario y podrán participar todas aquellas personas físicas o jurídicas que tengan interés en expedir, comprar o comercializar Unidades Costarricenses de Compensación, y que cumplan con lo establecido en el Reglamento y protocolos técnicos definidos por la Junta de Carbono.

La Dirección de Cambio Climático (DCC) del Ministerio de Ambiente y Energía es el ente encargado de la operatividad administrativa y financiera del mercado doméstico de carbono. Adicionalmente, la DCC podrá financiarse ya sea por fondos adicionales, provenientes del presupuesto nacional del Ministerio de Ambiente y Energía, o de aportes de cooperación nacional o internacional, entre otros.

Dichas políticas se han materializado en distintas iniciativas y programas, algunos de ellos son: 

a. Formulación de NAMAS en Transporte y Agricultura: en transporte consiste en desarrollar un sistema de incentivos voluntarios en taxis, autobuses y gasolineras para favorecer cambios tecnológicos en vehículos o combustibles; en agricultura, el cometido es la mitigación y su impacto en cambios productivos y la adaptación ante el cambio climático. La iniciativa es apoyada por el Programa de Las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y ejecutada por el Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible de la Universidad Nacional (CINPE). 

b. Programa de Desarrollo Bajo en Emisiones (NEL): busca implementar programas y acciones con el fin de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y apoyar el desarrollo bajo en emisiones de carbono de Costa Rica.

c. Alianza para Preparación al Mercado Parnertship for Market Readiness (PMR): busca el desarrollo de capacidades y una plataforma para explorar instrumentos de mercado que apoyen la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Es apoyada por el Parnertship for Market Readiness (PMR) del Banco Mundial y ejecutada por el INCAE.

d. Evaluación de Necesidades Tecnológicas: esta iniciativa tiene como objetivo identificar las necesidades de tecnologías ambientalmente sólidas, las barreras a la transferencia de tecnología y medidas para hacer frente a estos obstáculos, incluyendo la creación de capacidad. La iniciativa es apoyada por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente por medio de RISOE Center y ejecutada por el INCAE.

e. Acceso directo al Fondo de Adaptación: consiste en financiar una cartera de proyectos de adaptación nacionales al cambio climático hasta por un monto de US$ 10 millones. Es apoyado por la Secretaría de la Convención (UNFCCC) y el ente nacional de implementación es Fundecooperación.

f. Programa País C-Neutral, mediante el cual las organizaciones reciben la marca C-Neutral luego de someterse a un inventario de emisiones conforme al Acuerdo 36-2012-MINAET, con la posibilidad de compensar aquellas emisiones que no se puedan evitar mediante una inversión en el programa de pago de servicios ambientales de FONAFIFO.

El desarrollo y evolución del régimen legal contra el cambio climático anteriormente expuesto nos permite concluir lo siguiente:

  • El reto del cambio climático es transversal, pues afecta el desarrollo de los países desde distintos ámbitos. Por consiguiente, tanto a internacional como nacionalmente, las políticas e instrumentos que organizan las acciones para enfrentarlo, tienen un enfoque integral. Debido a lo anterior, también se reconoce que para que sean medianamente exitosas se deben elaborar bajo procesos altamente participativos y multisectoriales. 
  • Se ha reconocido tanto internacional como nacionalmente que las acciones de mitigación no son suficientes, pues no han logrado detener el avance del fenómeno climático y actualmente existen regiones seriamente perjudicadas por los efectos del cambio climático. Por tanto, se ha acordado dar la misma importancia a las acciones y estratégicas para la adaptación que a las políticas de mitigación.
  • Ha sido ampliamente reconocido en las políticas internacionales y nacionales el vínculo existente entre las acciones efectivas en mitigación y adaptación y la competitividad del país.
  • El discurso de la carbono neutralidad ha ido evolucionando a una meta más “realista” como lo es un Modelo de Desarrollo Bajo en Emisiones y Resiliente al Cambio Climático.
  • Tanto en el ámbito internacional como nacional, los instrumentos para reducir emisiones GEI se han caracterizado por ser voluntarios.
  • Las obligaciones de reducción de emisiones se han caracterizado por ser progresivas y flexibles. Es decir, que otorgan un tiempo prudente para que se puedan ir alcanzando y dan libertad a las partes para que elijan los medios y acciones para cumplir las metas o compromisos.

 

(viii) Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional de Costa Rica (INDC)

Las INDC’s son la obligaciones que cada país está dispuesto a asumiren el nuevo régimen climático que debería iniciar vigencia a parir del 2020 y que han sido presentadas a la Secretaría de la Convención. Cada país presenta estas obligaciones con base en los resultados de un proceso previo de consulta a varios sectores.

En el INDC (2015, p.3) Costa Rica asume los siguientes objetivo para mitigar emisiones y reducciones:

  • Se comprometió a un máximo absoluto de emisiones de 9.374.000 TCO2 eqnetasal 2030, 1.73 toneladas netas per capita al 2030, 1.19 toneladas netas per capita al 2050 y ‘0,27 toneladas netas per capita al 2100.
  • Una reducción de 170.500 toneladas de GEI’s anual hasta el 2030.

En adaptación, el INDC (2015, p. 5) indica que Costa Rica está iniciando un Plan Nacional de Adaptación que estaría desarrollado en el 2018, que se sustentaría en:

  • Fortalecimiento de programas de conservación y ampliación del programa de pago de servicios ambientales para incluir adaptación basada en ecosistemas.
  • Promoción de energías renovables.
  • Promoción del manejo integrado del paisaje, el manejo de cuencas y el ordenamiento territorial municipal.
  • Fortalecimiento de la Política Nacional de Control de Riesgo.

Tanto para mitigación como para adaptación, el INDC (2015, p. 2015) se reserva el derecho de usar unidades de compensación internacional en el mercado internacional o doméstico, con el fin de cumplir sus objetivos. Salvo una breve referencia a posibles mecanismos fiscales de financiamiento para invertir en un tren, no existe ninguna propuesta o referencia a la creación de impuestos al carbono, a los GEI’s o energéticos.

  1. Otros instrumentos

Existen otros instrumentos que han sido recientemente publicados, entre ellos la Política Nacional de Biodiversidad que cuenta con un capítulo sobre adaptación al cambio climático que se deberá desarrollar en la Estrategia Nacional de Biodiversidad que está en proceso de elaboración, la Estrategia y plan de acción para la adaptación del sector biodiversidad de Costa Rica al cambio climático (2015-2025) que será publicada prontamente, así como el Plan de Lucha contra la Degradación de Tierras.

 

  1. Necesidad de un proceso para establecer un marco jurídico regulatorio de cambio climático

 

Es ampliamente aceptado que en términos generales, existen dos mecanismos jurídicos para lograr el cumplimiento de objetivos ambientales:

 

    1. Mecanismos regulatorios o de intervención. Costa Rica carece de un instrumento jurídico que establezca objetivos y fines, así como los mecanismos para su cumplimiento.

 

Costa Rica no cuenta con un marco jurídico que permita cumplir las políticas y acciones estratégicas establecidas en materia de cambio climático.

 

Si bien es cierto Costa Rica ha avanzado en la definición de una política para lograr ser una economía baja en carbono, aún se encuentra en proceso de poder transversalizar el tema del cambio climático y la carbono neutralidad en un nuevo Plan Nacional de Desarrollo. Es claro que este tiene que ser el primer paso que se debe dar para sentar las bases sólidas de una eventual economía baja en emisiones de GEI’s.

 

Existen importantes esfuerzos y desarrollo normativo por medio de algunas leyes sectoriales (gestión de residuos y recientemente en gestión de recurso hídrico), así como algunos decretos ejecutivos y acuerdos del Ministerio de Ambiente y Energía, como el Acuerdo 36-MINAET-2012, no obstante no se cuenta con un marco normativo que integre todas estas acciones como parte de la estrategia de competitividad y desarrollo el país (Guevara,  2015).

 

El Proyecto de Ley de Cambio Climático (expediente número 18.860) fue votado de manera unánime en primer debate el 25 de abril de este año. No obstante, se le han hecho una serie de observaciones y críticas (Murillo, K. 2014), especialmente por el poco sustento técnico que tiene y por la escasa participación de todos lo sectores de la sociedad, lo cual es determinante y ha evitado que sea sometido a votación en segundo debate.

 

En esta legislatura se presentó el Proyecto de Ley Núm. 19.175, que cuenta con Dictamen Negativo Mayoría por adolecer de esos mismos defectos.

 

    1. Mecanismos de mercado

 

Normalmente son usados para complementar los mecanismos regulatorios, por lo que es necesario que exista un robusto cuerpo normativo, lo que no sucede en Costa Rica.

 

En términos muy generales se utilizan tasas e impuestos, incentivos fiscales, auditorías ecológicas, sistemas de certificaciones y etiquetados, mercados de carbono entre otros.

 

Como ya se puntualizó, nuestro país ha desarrollado algunos de estos mecanismos como la norma para certificar la C Neutralidad, el uso de ese estándar y de la marca país, y el mercado voluntario de carbono. Todas medidas de carácter voluntario que han sido desarrolladas al margen de regulación jurídica en materia de cambio climático.

 

A la fecha, poca discusión se ha dado en torno a la idea de crear ecotasas:

 

  1. El documento “En ruta hacia la Consolidación Fiscal” elaborado por el Ministerio de Hacienda en el 2013, en el capítulo de Política Fiscal y Sostenibilidad Ambiental, ha centrado la atención en sectores e industrias que conforme al inventario de emisiones, tienen mayor aporte en la generación de gases efecto invernadero:

 

  • Propone empezar a analizar y evaluar opciones para la recaudación de impuestos en el sector transporte (Ministerio de Hacienda, 2013, p.50): “Para reducir la contaminación, se podría gravar directamente el carbono producido por el sector transporte, que es el más contaminante de todos los sectores del país y se proyecta que mantendrá una tendencia al alza a futuro
  • Propone empezar a analizar los impactos sobre las reformas en el sector agrícola especialmente enfocados en ciertos pesticidas y fertilizantes: “Se debe aspirar a que el resto del sistema tributario sea por lo menos neutral con respecto al cambio climático. Aquí cobra relevancia el sector agricultura, que se encuentra exonerado en su mayor parte y es el segundo sector que más GEIS produce en elpaís. La opción de gravar los insumos agrícolas que generan GEI de forma significativa, como fertilizantes, es un paso hacia la neutralidad con respecto al carbono” (Ministerio de Hacienda, 2013, p.50).

 

  1. La GIZ en el programa Acción Clima (2013, p.9) lanzan la idea de empezar a capacitar sobre una reforma fiscal ecológica (RFE). Existen acciones específicas para empezar a discutir y capacitar sobre este tema, no obstante, a la fecha es poco lo que se ha hecho.
  1. El Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático aborda el tema:
  1. En el plan de acciones para el Sector Agropecuario analiza algunas ecotasas existentes y reconoce que la situación fiscal del país constituye un riesgo para la adecuada consolidación de los cánones creados al aprovechamiento de agua y al vertido de aguas residuales. De igual manera reconoce la imposibilidad que esos tributos “ … se liberen recursos para el sector, especialmente para adaptación ante el cambio climático” (MINAE, 2011, p. 119).
  2. En materia de desarrollo de capacidades y tecnologías se propone la necesidad de desarrollar un “Plan para Adecuar Manejo Legal, Institucional y Fiscal al uso de tecnologías en mitigación y adaptación”, sin embargo este no ha sido desarrollado aún. Entre los riesgos se señaló en su oportunidad que el Ministerio de Hacienda no apoya por alta posibilidad de impactar las finanzas públicas ya que en principio plantea incentivos a ciertas tecnologías, pero no se han desarrollado mayores estudios.

 

  1. La ENCC (2013, p. 16) propone de manera general la “necesidad de asignar valor al carbono mediante impuestos, mercados y regulaciones.” Si bien no trata el tema de impuestos, menciona algunos ejemplos como sería “los impuestos sobre carbono o sobre otras energías, normas para mejorar la eficiencia de combustibles en automóviles, etc” (ENCC, 2013, p.100). Sin embargo, reconoce que el establecimiento de impuestos a las emisiones es algo complicado y de difícil aceptación, por lo que es necesario estudios que justifiquen la razonabilidad de la medida (ENCC, 2013, p.85).

 

Esta discusión sobre la necesidad de la aceptación social del tributo es fundamental. Existe evidencia de cómo los mecanismos tributarios pueden no estar respaldados en ciertas sociedades. A pesar de que la sociedad española considera necesario tomar acciones para combatir el cambio climático, la medida con menor apoyo social es la de tipo fiscal (PNUD, 2013, p. 26). De igual manera, la Comisión de Impuestos Verdes de Holanda considera necesario que el tributo logre la aceptación de la opinión pública como elemento necesario para conseguir los objetivos trazados en su diseño (Deutch Green Tax Commission, 1998).

 

 

  1. Estructura y proceso para la determinación de impuestos que permitan financiar acciones de adaptación y mitigación

 

 

Los impuestos ambientales tienen que ser resultado de extensos estudios, consenso entre actores económicos y sociales, y por lo general, enmarcados dentro de un proceso mayor de reforma fiscal. Es ampliamente reconocido y así está establecido en la Convención Marco sobre Cambio Climático, que es imperativa la participación de los diferentes sectores de la sociedad cuando se trata de la discusión sobre medidas para mitigar la emisión de GEI.

 

 

    1. Bases para la determinación de un impuesto ecológico cuya base imponible sea contenido energético o dióxido de carbono

 

En los Estados Unidos la discusión se ha dado en diferentes momentos y más recientemente con varias iniciativas lanzadas por el Gobierno de Barack Obama. La mayoría de estas no proponen una reforma fiscal ecológica federal a pesar de que hay varios Estados como California y Massachusetts que está en proceso de discusión. La discusión se ha centrado en impuestos a la energía especialmente a las unidades de dióxido de carbono que se emita, así como a ciertos combustibles (Sherlock M, 2014).

Si bien es cierto un impuesto al carbono es una medida bastante impopular en los Estados Unidos, la discusión se ha centrado sobre su imposición en ciertos casos específicos (Milne J. 2008, p. 1-31).

La base imponible se refiere al commodity que será tasado. La tasa impositiva debe ser definida por los costos externos, por la necesidad de incidir en la conducta de los usuarios, así como por las necesidades de fondos para cumplir con programas ambientales (destino) (Milne J, 2008, p. 21).

En el contexto de cambio climático, se usan diferentes bases imponibles (Guevara, 2013):

  • Impuestos al carbono. Puede ser al CO2, enfocándose en las emisiones, o alcontenido de carbono.
  • Impuesto de base amplia, cuando recae no solo sobre combustibles fósiles, sino también sobre otras formas de generación energética, tales como nuclear o hidro (Speck S. 2008, p. 31-60). En Costa Rica, el impuesto a la gasolina es un impuesto basado en volumen, pero no es de base amplia, pues se limita a hidrocarburos.
  • En los gases efecto invernadero de las emisiones. 
  • En el contenido energético.

En la mayoría de países, previo a la reforma fiscal ecológica, se ha empezado por la definición de un impuesto a la energía o al carbono utilizando los anteriores criterios para definir la base imponible.

    1. Reforma fiscal ecológica

En la Unión Europea, y varios países se ha realizado un esfuerzo denominado reforma tributaria ecológica que va más allá de tener algunos impuestos ambientales y por el contrario, implica una reestructuración de todo el sistema tributario.

En los años 1992 y 1995 la Unión Europea adoptó algunos tributos al CO2 y a la energía fijando una ecotasa comunitaria, no obstante, debido a que no estaba cumpliendo los objetivos trazados, a partir del Sexto Programa de Medio Ambiente se establecieron pautas para contar con tributos ecológicos que cumplieran los objetivos medio ambientales y de desarrollo. Estas pautas fueron:

  1. Estudio de los tributos fiscales existentes en otros países con el fin de determinar el hecho generador, el método para valorar la base gravable, la tarifa, costos administrativos de la ecotasa.
  2. Definición de la regresividad de los tributos existentes y las medidas de compensación y mitigación.
  3. Destino de los ingresos. Este aspecto está estrechamente ligado a la distribución de los ingresos y la no regresión del impuesto, incentivar crecimiento económico, empleo, etc.
  4. Elaboración de un modelo teórico de políticas fiscales ambientales, conocida como reforma fiscal ecológica. La reforme tiene 3 objetivos: (i) incorporar disposiciones ambientales que buscan modificar o suprimirlas estructuras tributarias que incentivan comportamientos nocivos; (ii) crear tributos de corte ambiental; (iii) diseñar los tributos como el impuesto de renta, impuesto al valor agregado, a sociedades, con una filosofía de protección sustentada en el concepto de desarrollo sostenible, y ya no con un fin recaudatorio (López et al, 2006). 

La Comisión de Impuestos Verdes Holandesa (1998) ha establecido igualmente algunas pautas similares a las anteriormente indicadas:

  1. Diseñar las metas del tributo.
  2. Delimitar el marco jurídico fiscal apropiado.
  3. Establecer los beneficios ambientales del impuesto.
  4. Establecer la gestión administrativa de la ecotasa.
  5. Prever impacto en economía y en el empleo.
  6. Establecer las medidas de compensación y mitigación de los efectos negativos.
  7. Tener claro el impacto en la economía y en el ambiente.
  8. Estar basados en estudios de mercados alternativos no gravados: energías renovables, eficiencia energética, servicios ambientales.

Similar estructura estableció la Comisión Fiscal Verde del Reino Unido.

En España se propuso en algún momento un procedimiento un poco más sencillo (Gago y Labandeira, 2001, pp 324-325):

  1. Diagnóstico de la situación fiscal actual , sistema de desarrollo económico y necesidades ambientales.
  2. Determinación de posibles modificaciones al sistema vigente con el fin de introducir un sistema fiscal que cumpla con el principio de neutralidad fiscal, que permita sustituir los tributos que penalizan la mano de obra por impuestos a las actividades nocivas; introducir elementos ecológicos en la imposición indirecta, en particular los que gravan al sector energético; eliminar incentivos fiscales tales como deducciones, exenciones, amortizaciones anticipadas, entre otros, que promuevan actividades incompatibles con el entorno natural.
  3. Diseño de nuevos impuestos ecológicos indirectos; por ejemplo, a los fertilizantes o a los aceites utilizados.
  4. Políticas de compensación y mitigación para los grupos más perjudicados.

De acuerdo al reporte técnico N. 16/2011 de la Agencia Ambiental Europea (2011) existen varios posibles efectos de los impuestos ambientales que deben ser claramente entendidos por los legisladores:

  1. Encarecimiento de bienes y servicios. Para Ekins y Speck (2011, 222-223): “The ETR will make energy and materials more expensive, reducing household’s real incomes. If manufacturers face higher input costs they may pass a share of their higher input cost o to final consumers, again lowering real incomes. The resultis lower household spending, in real terms, and lower GDP (…) Higher unit cost force domestic producers to increase their prices. The result is that they lose competitiveness both in export markets and domestically (…).”.
  2. Posibilidad de que se de una distribución poco equitativa. Uno de los principales retos de los impuestos ambientales es asegurar que los costos y beneficios sean apropiadamente distribuidosen la sociedad, de tal manera que no tengan efectos adversos en las personas con menores ingresos. En Latinoamérica se ha observado la tendencia de incluir algunas figuras tributarias como en los casos de Colombia y México. No obstante, había un “elevado grado de confusión, debido a la deficiente sustentación jurídica y económica de algunas de estas figuras denominadas en las reformas tributarias verdes como “ecotasas”, canon, tasas contributivas e “impuestos verdes” (…) En los países Latinoamericanos existe una variabilidad de tributos ambientales, pero no se concibe un sistema unificado que asegure preservación de la naturaleza, se ha intentado establecer por medio de propuestas estatales, las cuales han generado marginales resultados, ya sea por la falta de apoyo políticoo por su sentido recaudador, sumado a la inestabilidad de los sistemas tributarios” (Cortés, J. 2006). Es por esta razón que los tributos ambientales y más aún las reformas fiscales ecológicas requieren de estudios técnicos y económicos que permitan sustentar la norma tributaria.
  3. Incremento de competitividad mediante la creación de empleo e innovación tecnológica. Existe consenso que la política impositiva ambiental debe estar asociada a beneficios o incentivos para actividades de innovación tecnológicas, normalmente relacionadas con eficiencia energética o aprovechamiento de energías renovables.  De igual manera, una política fiscal bien pensada, debe permitir la generación de nuevos empleos, pues crea un ambiente propicio que incentiva la instalación o creación de nuevos emprendimientos (European Environmental, 2011).
  4. Neutralidad fiscal. Para Acquatella y Barcena (2005, pp. 27-38) “Consiste en la sustitución parcial de impuestos existentes por impuestos ambientales de tal forma que, en términos netos, no implique una carga tributaria adicional con respecto al actual régimen impositivo, porque los nuevos impuestos introducidos se compensarían con rebajas equivalentes de los impuestos existentes”. Es ampliamente aceptado que la política fiscal ambiental no es para generar ingresos adicionales al Estado, sino para lograr objetivos específicos de corte ambiental, por lo que normalmente se acompaña de modificaciones a otros tributos y cargas parafiscales (European Environmental Agency 2011, p.29 y 68). Existen ejemplos concretos de países europeos que han bajado la tasa impositiva del impuesto de la renta y de las cargas sociales como parte de la neutralidad fiscal y para lograr adecuados repartos de los beneficios.

El sistema tributario costarricense en términos generales tiene como objetivo predominante la recaudación y no la creación de incentivos para mejorar la calidad ambiental, ni reducir las externalidades y mejorar el desempeño ambiental o aumentar la eficiencia de la regulación.

Es por eso que resulta inviable introducir un objetivo ambiental a un impuesto que no está diseñado para internalizar los costos sociales y ambientales, ni que busca ser neutral fiscalmente (Acquatella et al, 2005), ni está orientado a aumentar la competitividad y el empleo.

  1. Doble dividendo. Para Lopez Guzmán et al (2006, p. 324-325) “Como instrumento económico, la política tributaria no sólo propicia una mejora del medio ambiente, sino la financiación de proyectos conservacionistas con objetivos macroeconómicos, como los incentivos para la creación de empleo (Magadán y Rivas, 2004, 37). Surge así el concepto de doble dividendo: el paso de los tributos sobre el trabajo a los ecológicos no solo genera beneficios ambientales, sino también económicos positivos como la creación de empleo”.  Los impuestos ambientales deben buscar cumplir los objetivos fundamentales del desarrollo sostenible: reducir la contaminación sin que se vea afectada economía y que tenga efectos sociales positivos (Benoit, 2000, 19-32).

Tal y como se indica en el reporte técnico 16/2011, previo a realizar una reforma tributaria para incorporar impuestos ambientales, es necesario conocer los impactos y su interacción para poder maximizar los ingresos que se tengan por estos impuestos, respetando los derechos individuales y garantizando una equitativa distribución de los costos y beneficios.

De igual manera, el reporte técnico señala con claridad como medidas fiscales con efectos progresistas en algunos países pueden tener efectos regresivos en otros países. En la misma Unión Europea se encontró que algunos impuestos a la energía y al carbono eran altamente regresivos en el Reino Unido e Irlanda, mientras que en la mayoría de países eran ligeramente regresivos (European Environmental Agency, 2011, p. 13). Incluso en países que tiene sistemas de impuestos ambientales bien estudiados y con experiencias de hasta 20 años, se han encontrado deficiencias y necesidad de reformas (Heine, Norrengaard, Parry, 2012).

Al respecto concluye Janet Milne et al, (2012, 172-173):

Its often believed that ecological tax reforms are as a whole regressive, which would imply that their costs are disproportionately borne by low-income households. For this reason political resistance to such reforms is strong in many countries. The evidence presented in this chapter shows that this conclusión should be qualified in a numer of ways”

 

Conclusión

Los acuerdos que se alcancen en la próxima conferencia de las partes a celebrarse en diciembre del 2015 determinarán muchas de las medidas que nuestro país deberá implementar para lograr una economía baja en carbono, cumplir con los compromisos del INDC y así dar un ejemplo importante en la lucha contra los efectos del cambio climático.

No obstante, nuestra normativa es sumamente deficiente y la división de funciones administrativas con coincide con la necesidad del tratamiento transversal que requiere cambio climático así como a la necesidad de que se convierta en un tema de competitividad del país.

Es por eso necesario contar con un marco jurídico adecuado que permita al menos instrumentalizar la necesaria coordinación que debe haber entre los diferentes actores, así como mecanismos regulatorios y de mercado que logren cumplir los incentivos que se tracen.

Al lado de instrumentos de mercado, tales como incentivos, certificaciones, mercado de emisiones, entre otros, están los instrumentos impositivos que para muchos han resultado más eficaces que los primeros. No obstante, estos requieren de un profundo proceso de discusión nacional, de un exhaustivo estudio técnico jurídico – económico que permita una adecuada estructuración del tributo que no solo lo haga viable socialmente, sino que también sea efectivo en el logro de los objetivos de mitigación y adaptación que se tracen, evitando de esa manera que se convierta en un impuesto regresivo que encarezca bienes y servicios, y no cumpla con los principios de neutralidad fiscal y doble dividendo.

 

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Raul Guevara